Tenemos que elevar la efectividad del gasto público para que su impacto sobre el crecimiento y el bienestar sea palpable. Para lograrlo, necesitamos mejorar cada una de las fases del ciclo del gasto que inicia con la planeación y concluye con la evaluación. En México este ciclo es muy deficiente. Por eso, recibimos del gasto retornos tan bajos.
Descifrando la caja negra del gasto es la más reciente publicación de México Evalúa (se puede consultar en www.mexicoevalua.org). Y aborda los problemas de las fases tempranas de este ciclo: la presupuestación y su ejercicio. El hallazgo central e hilo conductor del estudio son las adecuaciones que se realizan al presupuesto durante su ejercicio. Esto es, sobre lo aprobado por los legisladores, el Ejecutivo hace ampliaciones y reducciones tan importantes que podríamos hablar de un presupuesto paralelo o suplementario, que no se procesa por las vías institucionales convencionales.
Los gobiernos en todo el mundo modifican sus presupuestos. Los que tienen prácticas avanzadas cuentan con marcos normativos que establecen reglas muy bien definidas para efectuar esos cambios. En México, tenemos que acercamos a esas prácticas. El manejo del presupuesto tiene enormes áreas de oportunidad. No podemos pretender que se eleve la calidad del gasto, mientras que en esta fase del ciclo presupuestal los problemas sobren y la rendición de cuentas sea escasa.
Los hallazgos del estudio identifican dónde se encuentran estas áreas de oportunidad. Enumeraré apenas las más significativas, muchas otras quedan en el estudio para quien desee consultarlas. De este primer listado, se podrá comprender por qué llamamos a este documento como lo hicimos: en la medida en que nos adentrábamos en el análisis, fuimos descifrando una caja negra y la necesidad de transparentarla para corregir. ¿Qué encontramos?
1. Nuestros presupuestos no son realistas. Por ello tienen que adecuarse de manera muy significativa durante su ejercicio. En los años que cubre este análisis (2005 a 2013), las ampliaciones netas al presupuesto ascendieron a 262 mil millones de pesos anuales.
2. Las ampliaciones se destinan en una gran proporción al cajón de Ramos Generales. La responsabilidad de estos ramos es difusa. No cuentan con normas operativas suficientemente establecidas para el manejo de los fondos que administran. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha recomendado insistentemente establecer estas normas en la Ley de Coordinación Fiscal y el Decreto de Presupuesto, lo que se ha hecho parcialmente, pero sigue siendo insuficiente. Estos ramos deben ser el centro de nuestra atención, sus fondos han crecido con celeridad en los últimos años al mismo tiempo que los escándalos vinculados con su ejercicio.
3. La estimación de los ingresos tampoco es realista. Sistemáticamente los ingresos se subestiman. En el mismo periodo de análisis, los ingresos excedentes del gobierno federal ascendieron a alrededor 243 mil millones de pesos promedio anuales. Cómo entran y en qué se gastan esos ingresos excedentes es una cuestión clave para entender la economía política de este ingreso (gasto) no presupuestado. Subestimar ingresos más que un problema técnico parece una estrategia: así se da el gobierno federal un margen de maniobra que escapa el control legislativo.
4. El gobierno federal no explica suficientemente a qué programas y proyectos se asignan los excedentes y con qué criterios los elige. Un ejemplo es el Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros (FEIP) que recibe parte de dichos ingresos. En su origen este fondo tenía la misión de administrar una reserva para compensar caídas en el ingreso petrolero. Hoy es un fondo que se destina al gasto. Se desconocen los criterios con los cuales ahora se determinan las cantidades que recibe el FEIP vía ingresos excedentes y las que recibe la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) del FEIP para asignarlas a programas y proyectos de inversión del Presupuesto de Egresos de la Federación.
5. El control y contrapeso legislativo es débil en la fase del ejercicio del gasto. La ASF, el brazo auditor del Congreso, no tiene facultades para intervenir durante el ejercicio del presupuesto. Trabaja con el principio de posteridad y anualidad, lo que le resta relevancia y oportunidad.
En suma, los ciudadanos no tenemos información suficiente para saber exactamente en qué se gasta el presupuesto adicional y tampoco para saber con qué efectividad.
Las recomendaciones de este estudio responden a los problemas detectados en el análisis y es importante considerarlas para mejorar el ciclo presupuestal. En su estado actual, este proceso no es suficientemente transparente y deja abiertos espacios para decisiones discrecionales que más tarde pueden convertirse en desviaciones que mermen el impacto del gasto. En el contexto mexicano, en el que el gobierno recauda y gasta más, es imprescindible adoptar esta agenda de mejora del ciclo presupuestal, como un gesto de responsabilidad con los mexicanos que dejan en las arcas del gobierno el fruto de su esfuerzo cotidiano a cambio de la expectativa de mayor bienestar.
*Directora de México Evalúa
Twitter: @Edn
