La reforma política de 2011 introdujo un instrumento fundamental de participación ciudadana en la política: la consulta popular. Varios elementos destacan de su configuración constitucional. En primer lugar, el poder revisor de la Constitución no recurrió a las figuras típicas de democracia semidirecta —referéndum o plebiscito—, sino que creó una figura que, en términos generales, tiene componentes esenciales de ambos. Comparte, por ejemplo, con el reférendum, el dato de que la consulta popular puede versar sobre piezas legislativas o actos administrativos; con el plebiscito, el hecho de que su objeto puede ser también cualquier “tema de trascedencia nacional”, y no únicamente decisiones formalmente jurídicas. En segundo lugar, la vinculatoriedad del resultado de la consulta no se define en función de su objeto, como sucede en el caso de los referéndums obligatorios, en los que ciertas decisiones exigen necesariamente su celebración como condición para su validez, ni tampoco como consecuencia de su ejercicio, tal y como ocurre con el referéndum decisorio, en los cuales el resultado siempre vincula al órgano facultado para emitir el acto. Nuestra consulta popular es o no exigible en función de la participación electoral. En efecto, la Constitución establece que cuando dicha participación alcance, al menos, 40% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal, “el resultado será vinculatorio”. En tercer lugar, el modelo mexicano de consulta popular exige que se realice el mismo día de la jornada electoral federal, es decir, debe concurrir con la renovación de los poderes públicos con legitimidad democrática directa —Ejecutivo o Congreso federal—, lo que, por cierto, está contraindicado en las buenas prácticas internacionales de este tipo de procesos. La separación temporal de los procesos electorales y los procesos ratificatorios se entiende como una garantía para la imparcialidad en la toma de decisiones y, en consecuencia, para la genuina expresión de la voluntad popular. En cuarto lugar, se reserva a la Corte una suerte de verificación previa de regularidad constitucional sobre el objeto de la consulta, en razón de que la Constitución excluye ciertas materias de su alcance para evitar la tentación de recurrir a la legitimación directa de decisiones que pueden restringir derechos y libertades públicas o alterar la forma, la integridad y el funcionamiento del Estado. Al ser un instrumento esencialmente democrático, no puede utilizarse para destruir o debilitar a la propia democracia.
La configuración constitucional de la consulta popular, sin embargo, deja ciertos aspectos en la penumbra. El texto constitucional distingue entre el acto de convocar y el acto de pedir la consulta. La facultad de convocar radica en el Congreso de la Unión, como órgano compuesto por ambas Cámaras en actuación sucesiva. Por su parte, la petición corresponde a tres sujetos: el Presidente de la República, una minoría parlamentaria o 2% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores. La norma constitucional prevé que cuando la petición provenga de los ciudadanos no debe ser aprobada por el Congreso. ¿Esto significa que en ese supuesto el Congreso no aprueba ni emite la convocatoria? Si es así, entonces, ¿quién fija la pregunta? ¿Se somete el “tema” exactamente en los términos formulados en la petición? ¿El Congreso se limita a enviar petición al órgano electoral para la verificación del cumplimiento del requisito formal del número de ciudadanos peticionarios y a la Corte para el control previo de constitucionalidad de la materia? ¿Esos son los alcances de su intervención en un proceso esencialmente político? Si, por el contrario, se interpreta que en todos los casos el Congreso de la Unión debe aprobar la convocatoria, ¿puede rechazar la celebración de una consulta solicitada por los ciudadanos? Y el problema se agudiza cuando se advierte que la constitución impone un requisito material adicional: la consulta popular tiene por objeto “temas de trascendencia nacional”, es decir, incorpora un modalizador de grado que determina necesariamente su procedencia. ¿El Congreso debe calificar la trascendencia del tema propuesto en la petición? ¿Puede modificar o reformular el tema? ¿El mero hecho de que dos millones de ciudadanos la soliciten satisface, en una especie de presunción constitucional, la condición de trascendencia? ¿Dicha calificación es una modalidad de acto comprendido dentro de la esfera de libre configuración del parlamento? ¿Es impugnable? ¿Ante la Corte o por la vía del amparo? ¿La resolución tendría como efecto la convocatoria a la consulta? ¿En qué términos y con qué pregunta?
Al no ser un tipo de referéndum sobre actos legislativos o administrativos y tener un alcance mayor hasta comprender cualquier asignatura de especial importancia en la vida colectiva, surge inevitablemente el problema de concretar su objeto para los efectos de la formulación de la pregunta y para la determinación del resultado. Si el objeto no se precisa, ¿sobre qué se pronunciarán los ciudadanos? ¿A qué y a quién vincula el veredicto? En el caso de un paquete de modificaciones a diversas disposiciones o a un conjunto de leyes, ¿el tema materia de la consulta es el acto legislativo como tal, en su integridad, o debe singularizarse en alguno de sus contenidos? ¿”Sí” o “no” a todo o aspectos específicos? En razón de que el texto constitucional recurre, en general, a temas, no hay restricción para que la consulta únicamente verse sobre componentes concretos del acto legislativo o administrativo. Pero, entonces, ¿quién decide tal circunstancia? ¿Es parte del derecho ciudadano o facultad reservada a quien la convoca?
Por último, las materias excluidas de la consulta popular están formuladas de manera general y abstracta. Debido a que la regla de exclusión material determina los alcances y límites de un derecho político, dicha regla debe interpretarse en sentido estricto, esto es, de manera que maximice su ejercicio. ¿Esa regla de exclusión sólo la aplica la Corte o también el Congreso al momento de aprobar la petición y emitir la convocatoria? ¿La intervención de la Corte es a instancia de una impugnación o debe darse en todos los casos como condición de procedencia? ¿En el supuesto de que esa intervención no tenga carácter contencioso, el análisis previo de constitucionalidad que realiza la Corte vincula al órgano que convoca? ¿La interpretación sobre los alcances de cada exclusión es libre o debe mediar norma secundaria que las defina? ¿Satisfecha la revisión de la regularidad constitucional de la materia, debe inexorablemente emitirse la convocatoria o puede el Congreso tomar una determinación diferente?
Estos son algunos de los dilemas que la configuración constitucional de la consulta plantean. Para resolverlos existen dos rutas: esperar a que sean la litis de casos en la judicatura o atenderlos en la ley reglamentaria. La indeterminación de varios aspectos de la consulta popular hacen difícil su ejercicio. Sin un marco de referencia estable sobre sus dimensiones de realización, no servirá para pulsar la voluntad colectiva ni para dar legitimidad democrática a ciertas decisiones o posiciones. Antes de consultar, se requiere legislar. Ese es el dilema de la consulta.
*Senador de la República
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