Los diputados aprobaron con más de tres meses de retraso la Ley Federal de Consulta Popular. Los senadores la dejaron para el siguiente periodo. Es una ley complicada que trata de manera distinta a los tres sujetos legitimados para solicitar consultas populares: el Presidente, 33% de los legisladores de cualquiera de las dos cámaras y los ciudadanos siempre y cuando reúnan 2% de la lista nominal de electores. El proceso para convocar a consulta popular es largo y abigarrado. Involucra a los tres Poderes de la Unión en diferentes capacidades y al Instituto Federal Electoral.
Las reglas son tantas y tales que las posibilidades de conflicto y litigio prometen ser monumentales. Desde la calificación del carácter de trascendencia nacional hasta la decisión de si no cae en alguno de los supuestos prohibidos. Desde la posibilidad de que cada promovente quiera una consulta sobre el mismo tema hasta el fraseo de las preguntas. Desde la validez de los métodos para informar sobre el tema de la consulta hasta la utilización de los tiempos de Estado para promoverlos. Todo esto sin contar con la posibilidad de impugnar los resultados por los más diversos mecanismos que admite nuestra ley electoral y que procuran nuestros partidos sin pudor alguno cuando una decisión no los beneficia.
Para muestra, un botón: “Los peticionarios podrán realizar actividades de divulgación de la consulta popular mediante la organización y celebración de debates, mesas de discusión u otros eventos similares que tengan por objeto informar a la ciudadanía. Para tal efecto podrán utilizar los medios a su alcance con las restricciones que la Constitución y las leyes establezcan” (artículo 41).
No está claro que este nuevo derecho pueda ser utilizado para revocar una reforma que fue aprobada por el constituyente permanente, único mecanismo aceptado en nuestro orden jurídico para modificar la Constitución, pero aun cuando así fuera y más allá del complejo contenido de la ley, una interrogante queda en el aire: ¿se presta a consulta popular una reforma tan compleja como es la Energética?
La Reforma Energética no sólo contempla la modificación de los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, sino una veintena de transitorios. Algunos de ellos están atados a los cambios constitucionales, pero otros se sostienen por sí mismos. Los primeros eliminan el impedimento de la inversión privada en prácticamente toda la cadena de la exploración, explotación y producción de los hidrocarburos, pero son los transitorios los que detallan su alcance y modalidades.
En el debate sobre la Reforma Energética hay muy pocos que se oponen a algún tipo de inversión privada -de hecho ya la hay-, pero muchos que rechazan las particularidades y procedimientos previstos en los transitorios.
Dice la ley que la pregunta debe producir una “respuesta categórica en sentido positivo o negativo”. ¿Puede haber una pregunta que abarque el contenido de la reforma?
Dice la ley que la consulta popular de tener efectos vinculatorios obligaría a “las autoridades para que dentro de su ámbito de competencia realicen lo conducente para su atención”. ¿Quiere decir que este mandato obligaría a los legisladores a suspender todo el acto legislativo que engloba la reforma? Y, ¿puede el 21% del electorado obligar a los diputados y senadores a legislar de nuevo sobre la materia, pero sobre nuevas bases? ¿Cómo quedarían definidas esas nuevas bases? ¿En la nueva legislación se podrían permitir los contratos de utilidad compartida, pero no los de producción compartida? ¿Qué pasaría con los contratos a largo plazo que ya se hubiesen firmado en el periodo de vigencia de la ley, esto es, entre mediados de 2014 y julio de 2015? ¿Serían retroactivos los efectos de la consulta popular? ¿Se tendría que llevar a cabo una segunda expropiación petrolera?
La consulta popular dejará éstas y muchas otras interrogantes en el limbo.
Los legisladores la dejaron pasar en su oportunidad, pero la figura de democracia directa apropiada para estos casos que dividen a la opinión publica y que son de trascendencia nacional es, en todo caso, la del referéndum, ya sea por mandato constitucional o por petición de los ciudadanos. Este mecanismo obliga someter a aprobación o rechazo de la ciudadanía una reforma constitucional antes de ser promulgada o un acto de gobierno antes de que se materialice.
Mientras tanto, queda una posibilidad interesante dentro del marco institucional vigente para los que están en franco desacuerdo con la reforma. Con las firmas que ya han reunido pueden recurrir a la iniciativa popular. La puerta está abierta ya sea para proponer el referéndum como instrumento de democracia directa o para proponer un nuevo cambio constitucional y la modificación de las leyes secundarias que, según los transitorios, deben ser promulgadas en los próximos meses. Claro que, como en cualquier democracia, no hay vuelta de hoja: esas iniciativas deberán pasar por el Congreso y para ello deberán ganar las elecciones de 2015 o construir una coalición ganadora que apoye sus pretensiones.
*Investigador del CIDE
amparo.casar@cide.edu
Twitter: @amparocasar
