La aparición de los llamados grupos de autodefensa —y los nexos que algunos de ellos tienen con el narcotráfico y la guerrilla— son evidencia del fracaso del Estado mexicano en el control de su propio territorio.
Aunque el tema de la seguridad se hace evidente, no es el único en este caso: la desatendida dispersión geográfica de casi la cuarta parte de la población del país —en pueblos y caseríos de cinco mil habitantes o menos— ha creado un grupo de ciudadanos de segunda que vive sin los servicios y sin la protección a que tendría derecho como el resto de los mexicanos.
En pleno siglo XXI, hay más de un millón de habitantes de este país, repartidos en 26 mil comunidades, que no están conectados con el resto del país mediante una carretera, de acuerdo con el Censo de Población 2010. Y hay seis millones de personas que viven en 92 mil comunidades, que no cuentan con transporte público para llegar a su cabecera municipal.
De las 30 mil poblaciones de cinco mil habitantes o menos donde existe algún tipo de servicio público, sólo seis mil 500 tienen una policía preventiva y apenas diez mil 600 cuentan con una oficina o agencia municipal. Asimismo, existen cuatro mil 500 comunidades, donde viven casi dos millones de personas, sin alumbrado.
Se pueden encontrar razones históricas para explicar la dispersión demográfica en México. Por ejemplo, que nuestro país tardó 170 años para cambiar la distribución territorial de su población de rural a predominantemente urbana. Lo que no habido son esfuerzos sistemáticos, fundados en políticas públicas, para atender los efectos sociales de la dispersión.
Hoy estamos viendo uno de los más nocivos: la sustitución del Estado en tareas de seguridad pública por parte de grupos que, con buenas o malas intenciones, están procurando e incluso administrando justicia en muchas localidades.
Resulta alarmante que ya no estemos hablando de la incapacidad de las más de dos mil 400 corporaciones de policía municipal, sino de su completa inutilidad e incluso inexistencia —por la vía de la deserción, en muchos casos— en un número creciente de demarcaciones.
Hay lugares donde esta ausencia ha podido ser subsanada por el Ejército —como en Tamaulipas— o la Marina —en Veracruz—, pero se trata de una perversión de las funciones de nuestras Fuerzas Armadas, cuyos elementos incluso han tenido que cumplir con labores de agentes de tránsito.
Actualmente existen dos propuestas políticas para hacer frente a la desaparición del control del Estado mexicano en materia de seguridad pública e incluso de seguridad nacional.
La primera tiene que ver con la unificación del mando policiaco en los estados.
Desde el sexenio pasado se lanzó la idea de agrupar las deficientes policías municipales en corporaciones estatales de seguridad pública o, cuando menos, la colocación de todas ellas bajo un solo mando, algo que solamente ha existido en el Distrito Federal.
En octubre de 2010, el entonces presidente Felipe Calderón envió al Senado una iniciativa de reforma constitucional para crear 32 mandos policiacos estatales a fin de “poner orden en la competencia y mandos de las policías locales y establecer así una mayor coordinación y una sistematización homologada tanto del reclutamiento, la selección y el establecimiento de controles de confianza, como de los reconocimientos, los ascensos, las prestaciones y el ingreso de las policías en todo el país”.
El cambio propuesto por Calderón partía del modelo de estructura vertical operativa adoptada en Baja California, donde se colocó a las policías estatales y municipales bajo la coordinación de un general del Ejército.
Sin embargo, la iniciativa quedó congelada en comisiones. No prosperó porque a muchos de los legisladores —entre los que había, paradójicamente, varios del PAN— les pareció impositivo para estados y municipios.
Paralelamente se estimuló a los estados para tomar medidas conducentes a unificar sus mandos. En 2011 existió un programa del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, llamado “Otorgamiento de Subsidio para las Entidades Federativas en Materia de Seguridad Pública para el Mando Único Policial”, que ofrecía 100 millones de pesos, en tres ministraciones, para las entidades que cumplieran objetivos relacionados con la reorganización de sus cuerpos policiacos.
Sin embargo, sólo diez estados y el Distrito Federal cumplieron con los requisitos para obtener los recursos completos.
En semanas recientes han sido algunos gobernadores quienes han retomado la idea. El primero fue Graco Ramírez, de Morelos, quien firmó un acuerdo con los 33 alcaldes del estado para que las policías municipales se coordinaran con la policía estatal.
Sin embargo, nueve días después de la firma, el acuerdo fue puesto a prueba con el enfrentamiento, en calles de Cuernavaca, entre agentes de la llamada Policía Acreditable del estado y escoltas del procurador de Morelos.
La misma idea ha sido planteada en el Estado de México, pero se ha encontrado con la resistencia de municipios conurbados de la capital del país, como Nezahuacóyotl, cuyo alcalde, el perredista Juan Zepeda, declaró antier que está de acuerdo con una mayor coordinación entre cuerpos policiacos pero no con el mando único pues “querer aplicar un modelo sin revisar las características o las circunstancias propias de cada municipio es un tanto incompleto”.
En lo que avanza ese modelo —que cuenta con el apoyo, al menos de palabra, de la Conago—, el gobierno federal está ocupado con la creación de la Gendarmería Nacional, anunciada por el presidente Enrique Peña Nieto durante su campaña electoral.
Hace unos días tuve la oportunidad de conocer algunos detalles sobre cómo funcionará este nuevo cuerpo de seguridad pública.
Se compondrá, en un primer momento, de diez mil 400 elementos, de los cuales, mil 500 provendrán de la Marina, y el resto, del Ejército.
Al principio, la Gendarmería será un cuerpo del Ejército, de la misma manera que lo es la Brigada de Fusileros Paracaidistas, por ejemplo, y funcionará con disciplina militar.
Será adiestrada y equipada por la Secretaría de la Defensa Nacional —con el apoyo de expertos en materia de operación policiaca— y tendrá su propio comandante y Estado Mayor. Próximamente, la Sedena emitirá una convocatoria interna para integrarla.
Una vez que esté listo este primer contingente de la Gendarmería, la Sedena lo pondrá bajo las órdenes de la Secretaría de Gobernación para cuestiones de operación. Se prevé que esto ocurra en 2014.
En el presupuesto de ese año habrá una partida para que el Ejército y la Marina repongan los elementos que pasen a formar parte de la Gendarmería.
La idea es que este nuevo cuerpo sea destinado de manera permanente a zonas donde el Estado mexicano ha perdido presencia y/o zonas que se han convertido en riesgosas desde el punto de vista de la seguridad pública.
En los casos en los que la Gendarmería sustituya a elementos del Ejército o la Marina, éstos serán reubicados en instalaciones que diversos gobiernos estatales que han pedido apoyo militar ya están construyendo.
Por su parte, la Policía Federal será una fuerza móvil que se podrá enviar como apoyo a los gobiernos estatales en caso de ser necesario. Es muy probable que se reduzca su tamaño.
Se prevé que al final del sexenio la Gendarmería esté constituida por 40 mil elementos. Como ningún cuerpo castrense tiene ese tamaño, es probable que se convierta en un arma del Ejército, como son la caballería, la infantería o la artillería.
Uno de los retos será que la Gendarmería no se convierta en una policía más, es decir, en otro ejemplo de cuerpos policiacos fracasados o que no han logrado abatir la inseguridad.
Uno más será que el Estado mexicano recupere presencia en zonas del país donde la delincuencia le compite por el control o, de plano, lo ha sustituido.
Y eso va más allá de la seguridad pública. El Estado debe tener una estrategia integral, de desarrollo económico y humano, que contemple a los 25 o 30 millones de mexicanos privados de los servicios que tiene el resto.
